La Ciudad Espléndida

Por: Carlos Antonio Solís Tejada

En los últimos meses, el fragor de la opinión pública y los debates mediáticos se han volcado con fuerza sobre el avance de los proyectos residenciales hacia las inmediaciones del Complejo Penitenciario La Joya y La Joyita. Las preguntas han caído con el peso de lo evidente: ¿Quién aprobó estos permisos de construcción? ¿Qué institución falló en la cadena de fiscalización? ¿Debió autorizarse una urbanización tan cerca de una infraestructura de máxima seguridad? Estas interrogantes son legítimas y comprensibles dentro de la coyuntura política nacional, pero resultan estériles si lo que buscamos es resolver el ordenamiento del territorio a largo plazo.

Al examinar este fenómeno desde una perspectiva técnica e interdisciplinaria —cruzando el urbanismo, el ordenamiento territorial, la seguridad jurídica, la economía urbana y la criminología—, la conclusión más relevante no es que exista necesariamente una falla administrativa puntual. La conclusión real es que este caso ha expuesto una limitación estructural y mucho más profunda: Panamá continúa planificando su geografía metropolitana a través de herramientas diseñadas principalmente para responder qué usos están permitidos en un terreno, pero no cómo deben convivir esos usos cuando forman parte de un mismo territorio.

La brecha entre linderos y restricciones jurídicas

Hasta donde alcanza la información pública disponible, no existe evidencia de una norma urbanística general que establezca una distancia mínima obligatoria o una zona de amortiguamiento para desarrollos residenciales alrededor de La Joya y La Joyita. Tampoco se observa una restricción explícita incorporada a los instrumentos de planificación territorial que prohíba este tipo de proyectos en el entorno del complejo.

Lo que sí existe son actuaciones estatales destinadas a proteger y delimitar los terrenos del complejo penitenciario. Entre 2020 y 2021 distintas entidades realizaron acciones para recuperar áreas invadidas, reforzar cercas y establecer con precisión los linderos de la propiedad pública. Sin embargo, en el derecho urbano se impone una distinción fundamental: delimitar una finca estatal no equivale a imponer restricciones urbanísticas sobre los predios vecinos. Jurídicamente son conceptos distantes.

Bajo el principio de legalidad, si el Estado considera que ciertas infraestructuras complejas requieren áreas especiales de protección, transición o exclusión por razones de seguridad nacional, esas limitaciones deben estar taxativamente establecidas en la normativa y reflejadas de forma expresa en los instrumentos de planificación. No pueden depender de interpretaciones posteriores, de llamadas al «sentido común», ni de criterios aplicados de forma intuitiva caso por caso por el funcionario de turno. Actuar sin esa previsión normativa no solo vulnera la seguridad jurídica que requiere la inversión, sino que expone al Estado a demandas millonarias por lesión patrimonial al derecho de propiedad privada. Si las reglas vigentes no lo prohibían, resulta difícil sostener que el problema radica exclusivamente en quienes promovieron o aprobaron proyectos conforme a la ley.

La ciudad de las interfaces y sus fracturas

El verdadero aporte de este debate trasciende la polémica carcelaria. Lo que está en juego es una pregunta que rara vez aparece en la discusión pública: ¿Cómo debe relacionarse una infraestructura compleja con la ciudad que la rodea?

La zonificación tradicional (euclidiana) responde con solvencia una pregunta bidimensional y estática: ¿Qué puede construirse aquí? Pero las ciudades contemporáneas exigen responder una segunda interrogante, igual o más importante: ¿Cómo debe incorporarse aquello que sí puede construirse? Es en ese vacío normativo donde colisionan no solo los centros penitenciarios, sino también los aeropuertos, puertos, hospitales metropolitanos, instalaciones militares, centros logísticos, plantas de tratamiento de aguas y subestaciones eléctricas. Todos son usos legítimos y necesarios. Todos generan impactos severos sobre su entorno. Y todos requieren algún tipo de relación orgánica con los barrios, calles y espacios públicos que inevitablemente terminan creciendo a su alrededor.

La realidad es que las ciudades no son archipiélagos de zonas residenciales, comerciales o industriales aisladas por colores en un mapa. Las ciudades están hechas de interfaces. De bordes. De transiciones. De espacios de fricción donde actividades distintas se encuentran y están obligadas a coexistir. Cuando estas macroestructuras y los sectores residenciales coexisten sin un espacio de transición programado, el modelo regulatorio panameño muestra sus costuras más débiles, generando fracturas en tres dimensiones críticas:

El salto normativo: Del lote a la tipología urbana

Sería injusto afirmar que Panamá no ha intentado avanzar. Las Normas Complementarias de San Francisco representaron un esfuerzo por reconocer que ciertas actividades, aun siendo compatibles con la zonificación general, pueden resultar inconvenientes en contextos específicos. Del mismo modo, las regulaciones aplicables a Ciudad Jardín introdujeron una visión más sofisticada al regular a escala de polígonos compuestos por varias manzanas y no únicamente a nivel de lote individual. Estos instrumentos demuestran una evolución importante, pues reconocen que los impactos urbanos no ocurren a escala de parcela, sino a escala de calle, barrio y sector urbano. Sin embargo, incluso estas herramientas continúan enfocándose principalmente en la distribución y exclusión de usos del suelo.

Todavía queda pendiente una discusión más profunda sobre la forma urbana, las transiciones morfológicas y la manera en que determinadas tipologías deben insertarse dentro de la ciudad. Aquí es donde cobra vigencia la necesidad de implementar un Manual de Tipologías Urbanas basado en los códigos de forma (Form-Based Codes). Este instrumento no vendría a sustituir la zonificación existente ni a reemplazar los planes locales; vendría a completarlos. Mientras la zonificación determina el qué, el Manual de Tipologías determinaría el cómo: bajo qué condiciones de implantación, con qué cerramientos opacos, con qué amortiguamientos morfológicos y con qué mecanismos de integración se introduce una pieza compleja en el tejido vivo de la ciudad para mitigar sus externalidades.

Para evitar el choque directo entre tipologías incompatibles, el ordenamiento territorial moderno propone la sustitución del límite predial rígido por un Gradiente de Amortiguamiento Territorial. Este modelo diluye el impacto de la infraestructura central a medida que se aproxima al tejido residencial a través del siguiente esquema secuencial:

[ Infraestructura Crítica ] 
       │
       ▼ (Nivel 1: Zona de Exclusión Táctica - Servidumbre de Seguridad de Alta Densidad Forestal)
[ Franja de Amortiguamiento Ecológico ] 
       │
       ▼ (Nivel 2: Zona de Transición Morfológica - Vías Perimetrales y Servicios de Escala)
[ Equipamientos e Infraestructura de Soporte ] 
       │
       ▼ (Nivel 3: Zona Residencial de Baja Densidad y Control de Altura)
[ Tejido Urbano Habitacional ]

Nuestra planificación ha evolucionado con lógica pero con rezago: primero regulamos parcelas, luego barrios, más tarde polígonos compuestos. El paso normativo inmediato es regular la forma en que las distintas tipologías urbanas se insertan y conviven dentro de la ciudad.

El veredicto técnico: La reforma urgente del PLOT

La principal contribución del debate sobre La Joya no es determinar retrospectivamente si alguien actuó correctamente bajo las reglas de juego del pasado. Su valor radica en abrir la discusión estructural que el país ha postergado durante demasiado tiempo.

Para el caso específico de La Joya y La Joyita, la solución técnica y responsable no se limita a congelar el conflicto mediante una moratoria de desarrollo de emergencia en su polígono inmediato. Lo que se requiere con urgencia institucional es iniciar un proceso formal de revisión y actualización del Plan Local de Ordenamiento Territorial (PLOT).

El PLOT no puede seguir siendo un documento estático de asignación de códigos y colores; debe transformarse en un instrumento dinámico capaz de tipificar y gestionar de forma explícita estos conflictos de interfaz. La revisión profunda de este plan debe incorporar variables de seguridad nacional, análisis de riesgo criminológico, la institucionalización de servidumbres de amortiguamiento metropolitano debidamente indexadas en el Registro Público y, fundamentalmente, las directrices de un Manual de Tipologías Urbanas que defina fórmulas de reducción de altura escalonada en función de la distancia al núcleo del equipamiento crítico. Solo así blindaremos el crecimiento ordenado de la ciudad, garantizando que el diseño de nuestras infraestructuras complejas y el derecho a la vivienda digna dejen de colisionar en la opacidad normativa.

El problema de fondo no es una cárcel, tampoco es una urbanización residencial. Es la profunda dificultad de gestionar una metrópolis cada vez más compleja utilizando herramientas regulatorias que fueron concebidas para una ciudad mucho más simple. Quizás el verdadero desafío no sea decidir si la ciudad llegó demasiado cerca de la cárcel. Quizás el verdadero desafío sea construir, a través de la reforma urgente de nuestros planes territoriales, las herramientas de planificación necesarias para gestionar el encuentro entre ambas.

Cada cierto tiempo reaparece la misma discusión en Panamá.

Alguien publica una fotografía de un conjunto habitacional deteriorado, una barriada sin árboles, un multifamiliar con fachadas manchadas por la humedad o un proyecto de vivienda social que parece haber envejecido veinte años en apenas una década.

Entonces surgen las explicaciones habituales.

Que si los arquitectos diseñan mal.

Que si el gobierno construye barato.

Que si los residentes no cuidan lo que tienen.

Que si falta cultura ciudadana.

Pero quizás estamos haciéndonos la pregunta equivocada.

Porque la verdadera pregunta no es por qué estos proyectos son feos.

La verdadera pregunta es por qué tantos proyectos destinados a los sectores medios y bajos parecen estar diseñados para deteriorarse.

Y cuando observamos con atención, descubrimos algo incómodo: el problema no comienza con la pintura descascarada ni con las áreas comunes abandonadas.

Comienza mucho antes.

Comienza el día que se diseñan.

Durante décadas hemos evaluado el éxito de las políticas habitacionales y del desarrollo inmobiliario utilizando indicadores relativamente simples: cuántas viviendas se construyen, cuántas familias reciben una solución habitacional o cuántas hipotecas se desembolsan.

En otras palabras, medimos el éxito el día de la inauguración.

Pero las ciudades no viven el día de la inauguración.

Las ciudades viven durante cincuenta, setenta o cien años.

Y es precisamente allí donde aparecen las preguntas que rara vez nos hacemos.

¿Quién pagará el mantenimiento de este edificio dentro de veinte años?

¿Quién reemplazará los ascensores cuando lleguen al final de su vida útil?

¿Cómo se financiarán las reparaciones mayores?

¿Qué ocurrirá cuando los propietarios originales se jubilen y sus ingresos ya no sean los mismos?

¿Qué pasa cuando una urbanización depende de una planta de tratamiento que ningún vecino está realmente capacitado para operar?

La realidad es que muchos proyectos se diseñan para ser construidos, pero no necesariamente para ser sostenidos.

Y eso aplica tanto para la vivienda pública como para buena parte de la vivienda privada dirigida a la clase media.

Durante años hemos asumido que si una familia puede comprar una vivienda también podrá mantenerla.

Pero ambas cosas son radicalmente distintas.

Una familia puede calificar para una hipoteca.

Eso no significa que pueda afrontar durante décadas cuotas crecientes de mantenimiento, reparaciones extraordinarias, reemplazo de equipos comunes o la administración de infraestructuras complejas.

La situación se vuelve aún más delicada cuando hablamos de edificios multifamiliares.

Una torre no es solamente una colección de apartamentos

Es una organización económica permanente.

Tiene costos.

Tiene riesgos.

Tiene infraestructura compartida.

Tiene obligaciones financieras que continuarán existiendo mucho después de que el promotor haya vendido la última unidad y abandonado el proyecto.

Sin embargo, nuestro sistema regulatorio rara vez pregunta si la población que habitará esa infraestructura tendrá la capacidad económica y organizativa para sostenerla durante todo su ciclo de vida.

Y allí aparece una de las paradojas más importantes de nuestras ciudades.

Mientras más compleja es la infraestructura compartida, mayor es la necesidad de organización colectiva.

Pero precisamente los sectores de ingresos medios y bajos son aquellos que poseen menos margen financiero para absorber aumentos de costos imprevistos.

Cuando el modelo formal no logra responder a estas necesidades, la ciudad encuentra sus propias soluciones.

Por eso aparecen las barberías improvisadas en los apartamentos de planta baja.

Las tiendas dentro de viviendas originalmente residenciales.

Los pequeños talleres familiares.

Los anexos construidos informalmente.

Muchas veces estas transformaciones son interpretadas únicamente como desorden urbano.

Pero en realidad suelen ser síntomas de otra cosa.

Son mecanismos de supervivencia económica.

Son intentos espontáneos de generar ingresos allí donde el diseño original no contempló cómo financiar la vida cotidiana de la comunidad.

La discusión entonces deja de ser estética.

No estamos hablando solamente de fachadas bonitas o de paisajismo.

Estamos hablando de sostenibilidad.

Porque un proyecto urbano exitoso no es aquel que se ve bien en las fotografías de la inauguración.

Es aquel que sigue funcionando treinta años después.

Y aquí aparece una pregunta incómoda para el urbanismo panameño.

Quizás el principal vacío de nuestra regulación no sea la falta de normas para construir.

Tampoco la falta de leyes para administrar propiedades horizontales.

Quizás el verdadero vacío sea que nadie está evaluando sistemáticamente la capacidad de los proyectos para sobrevivir a su propia inauguración.

Hoy exigimos estudios de impacto ambiental.

Exigimos diseños estructurales.

Exigimos cumplimiento normativo.

Pero rara vez exigimos demostrar quién pagará los costos de operación dentro de treinta años.

Rara vez preguntamos si la infraestructura propuesta es compatible con la realidad económica de quienes deberán mantenerla.

Rara vez analizamos si la tipología elegida genera más obligaciones de las que la comunidad podrá asumir.

Y mientras sigamos ignorando estas preguntas, seguiremos produciendo proyectos que envejecen prematuramente.

Seguiremos confundiendo construcción con sostenibilidad.

Seguiremos creyendo que el éxito consiste en entregar viviendas cuando el verdadero desafío comienza después de entregar las llaves.

Tal vez ha llegado el momento de cambiar la conversación.

Porque la calidad de una ciudad no se mide por la cantidad de concreto que se inaugura.

Se mide por la capacidad de sus comunidades para mantener, gobernar y financiar dignamente los lugares donde viven.

Y quizás por eso muchos edificios y barriadas destinados a los sectores medios y bajos no son feos por accidente.

Tal vez son el resultado predecible de un sistema que sigue diseñando para la entrega, cuando debería estar diseñando para los siguientes cincuenta años.