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Panamá necesita una institución que piense sus ciudades

Por qué ha llegado el momento de crear un Instituto Panameño de Estudios Urbanos, Ambientales y Territoriales

Por años hemos debatido los mismos problemas urbanos una y otra vez. El tranque empeora, la vivienda se encarece, la mancha urbana se expande cada vez más lejos de los centros de empleo, devorando suelo periférico y fragmentando el territorio. Mientras algunas centralidades concentran la inversión, comunidades enteras se deterioran.

Las inundaciones urbanas son cada vez más frecuentes y los servicios públicos llegan con un rezago estructural a los nuevos desarrollos. Sin embargo, seguimos abordando estos desafíos de forma atomizada.

Cada institución observa una parte del problema desde su propio silo:

El MIVIOT analiza la vivienda y la normativa urbana.
Los Municipios administran el espacio local y los ejidos de forma aislada.
El INEC produce datos demográficos abstractos y la ANATI gestiona la información catastral.
El IDAAN evalúa la factibilidad hídrica y la banca comercial analiza el riesgo del crédito.
Los gremios (SPIA, CAPAC, ACOBIR) conocen el pulso del mercado inmobiliario y las universidades investigan fenómenos específicos.

El gran problema es que nadie integra la película completa. Este es, quizás, uno de los mayores vacíos institucionales y metodológicos del Panamá contemporáneo: la ausencia de una visión holística que relacione las dinámicas del mercado de suelo, la normativa de zonificación y la movilidad social.

Construimos ciudades sin comprenderlas plenamente

Paradójicamente, Panamá ha invertido miles de millones de dólares en infraestructura durante las últimas décadas. Hemos ejecutado líneas de metro, corredores viales, proyectos de vivienda social, centros logísticos y macroinfraestructuras sanitarias. Sin embargo, seguimos careciendo de una institución técnica y científica dedicada a responder preguntas fundamentales sobre la fricción urbana y la economía del territorio:

¿Dónde puede crecer Panamá de forma sostenible garantizando la eficiencia de los servicios públicos?
¿Cuánto crecimiento puede soportar un territorio antes de saturar su infraestructura existente? (Capacidad de carga).
¿Cuál es la relación real entre los salarios medios, la capacidad de endeudamiento hipotecario y los precios del suelo regulado?
¿Cómo es el ciclo de vida y el proceso de obsolescencia de nuestros activos inmobiliarios y urbanizaciones?
¿Qué comunidades presentan mayor vulnerabilidad ante shocks económicos o climáticos?
¿Qué inversiones públicas prioritarias optimizan el retorno social y económico para los próximos veinte años?

La realidad es que muchas decisiones estratégicas continúan tomándose bajo un modelo de intuición o coyuntura política, utilizando información incompleta, dispersa o desactualizada.

El territorio es mucho más que zonificación

Durante décadas hemos reducido la planificación urbana a un ejercicio estrictamente regulatorio y paramétrico: delimitar usos de suelo, establecer alturas, definir densidades y aprobar planos de lotificación. Pero las ciudades no son planos estáticos; son organismos complejos y dinámicos.

Una ciudad no termina cuando se entrega una obra o se otorga un permiso de ocupación. La verdadera historia económica y social comienza después.

Comienza cuando la demanda absorbe el espacio habitable y entran en juego los costos de operación y mantenimiento, la sostenibilidad financiera de los regímenes de propiedad horizontal, la gobernanza comunitaria y la depreciación de las infraestructuras. Necesitamos migrar de un urbanismo centrado exclusivamente en la construcción y la permisología, hacia una visión basada en el ciclo de vida completo de las comunidades.

La importancia de medir lo que hoy no medimos

Panamá produce estadísticas macroeconómicas con relativa precisión; conocemos el crecimiento del PIB, el volumen de exportaciones y la recaudación fiscal. Sin embargo, operamos a ciegas en variables esenciales de la economía urbana. Hoy no medimos sistemáticamente:

La salud financiera y la resiliencia de las Propiedades Horizontales (PH).
Los indicadores macroprudenciales del mercado de vivienda y su relación con los subsidios estatales (como las reformas al Interés Preferencial).
El encarecimiento del suelo por efecto de normativas restrictivas que limitan la densidad y bloquean soluciones de alta densidad media o el llamado «missing middle housing».
La capacidad financiera real de los gobiernos locales para mantener la infraestructura pública que reciben.

Lo que no se mide, no se puede gestionar de forma técnica. Y lo que se gestiona a ciegas termina convirtiéndose en una contingencia fiscal y social sumamente costosa para el Estado y los ciudadanos.

Una propuesta para el siglo XXI: El IPEUAT-AIP

Por eso resulta urgente abrir la discusión sobre la creación del Instituto Panameño de Estudios Urbanos, Ambientales y Territoriales (IPEUAT) bajo la figura de una asociación de interés público (AIP), una entidad público-privada adscrita a la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SENACYT).

No planteamos la creación de un nuevo ministerio, ni de una entidad reguladora que sume burocracia o centralice trámites. La propuesta consiste en estructurar una plataforma nacional de inteligencia territorial. Un ente técnico y autónomo capaz de articular al Estado, la academia, los municipios, los gremios profesionales y el sector financiero para producir conocimiento científico útil sobre nuestro territorio.

Un espacio de convergencia de datos y rigurosidad metodológica donde se estudien en simultáneo las ciudades, el ambiente, la movilidad, la infraestructura, los mercados inmobiliarios y la gobernanza subnacional.

De la intuición a la evidencia

Las ciudades globales más exitosas entendieron que la planificación contemporánea no puede depender de presiones de corto plazo. Requiere evidencia empírica.

El IPEUAT–AIP dotaría al país de herramientas estratégicas de vanguardia:

El Estado de las Ciudades: Un diagnóstico continuo de las dinámicas urbanas nacionales.
Un Observatorio del Mercado Inmobiliario y del Suelo: Para monitorear precios, accesibilidad, oferta y demanda real de vivienda.
Modelos de Capacidad de Carga Territorial: Herramientas analíticas para identificar cuánto crecimiento puede absorber una zona antes de colapsar sus servicios públicos.

Estos instrumentos no van a resolver los problemas por decreto, pero elevarán sustancialmente el nivel técnico de las decisiones públicas y privadas. Cuando las decisiones se basan en datos, el desarrollo inmobiliario y el diseño urbano mejoran de forma consistente.

Una conversación que Panamá necesita

El debate sobre el IPEUAT no debe agotarse en su organigrama o su presupuesto. La pregunta de fondo es de carácter estratégico: ¿Seguiremos gestionando nuestras ciudades reaccionando de forma tardía a las crisis urbanas, o construiremos la capacidad institucional para anticiparlas?

Panamá ha demostrado con creces su capacidad para ejecutar obras de infraestructura de clase mundial. Ahora el desafío es desarrollar nuestra infraestructura nacional de conocimiento territorial. Las ciudades del siglo XXI ya no se gobiernan únicamente con cemento y asfalto; se gobiernan con datos, ciencia de datos espaciales, colaboración intersectorial y visión de largo plazo.

¿Para qué zonificamos en Panamá?

A raíz de la campaña sistemática de desinformación que desató los disturbios en Boca La Caja en mayo, para bien o para mal, la palabra zonificación está en boca de todos. Muchas veces se usa como sinónimo de planificación; otras, como sinónimo de urbanismo. Como no hay mal que por bien no venga, es oportuno aprovechar este espacio para explicar una parte del quehacer urbanístico, quizás la que más incide directamente en el ciudadano: las normativas urbanas, pues determinan qué puede o no puede hacerse legalmente con una propiedad. Esa sola condición basta para que a menudo sean malinterpretadas.

La zonificación forma parte de lo que los planificadores urbanos llaman “instrumentos normativos de planificación”. Es decir, una serie de herramientas diseñadas para alcanzar ciertos objetivos establecidos por las autoridades, con el fin de generar efectos deseados sobre la ciudad —ya sea en su forma o en su función— a corto, mediano o largo plazo. Estos instrumentos tienen un sustento teórico que se desarrolla en informes de política pública y planos, y que luego se traduce en leyes, decretos y resoluciones nacionales, además de acuerdos y decretos municipales. Así se materializa su aplicación en cada nivel de gobierno.

Por tanto, más que preguntarnos para qué zonificamos, deberíamos preguntarnos para qué planificamos y para qué normamos.

La planificación urbana nace del deseo humano de alcanzar la armonía, la belleza y el buen vivir, elementos que identificamos con el orden, un valor connatural al desarrollo humano en su etapa civilizada. Lo opuesto —el caos, la fealdad y el malvivir— es reflejo del desorden, asociado al estado bárbaro o incluso salvaje.

Por eso planificamos: porque buscamos ordenar y modelar el territorio para alcanzar la plenitud del desarrollo humano, tanto en lo material como en lo espiritual. Y como ese orden no surge espontáneamente, la experiencia demuestra que solo se alcanza mediante instituciones. Estas, a su vez, establecen normas de cumplimiento obligatorio, que forman la conducta humana y cumplen una función educativa en beneficio del bienestar general.

Las normas de uso de suelo armonizan las actividades humanas y regulan los espacios donde ocurren (las edificaciones), con el fin de lograr ambientes urbanos estéticamente armónicos que impulsen un ciclo virtuoso de bienestar económico y social. Es decir, el buen vivir generalizado.

Las primeras normas urbanas modernas surgieron a mediados del siglo XIX, con el apogeo de la Revolución Industrial. Las ciudades —muchas de origen medieval— se expandían de forma desordenada, combinando actividades productivas con residencias en los mismos espacios. La llegada de fábricas y producción masiva trajo consigo pobreza, insalubridad y desorden social, agravados por la especulación inmobiliaria, los inquilinatos y, más adelante, los asentamientos informales. A ello se sumaban salarios bajos, jornadas extenuantes y la necesidad de que todos los miembros de familias numerosas trabajaran, a menudo en el sector informal.

Ante este panorama, los estados modernos comenzaron a ordenar el caos, impulsados por movimientos ciudadanos y académicos como el higienista, cuyas investigaciones sobre epidemias y condiciones sociales dieron origen a nuevos enfoques de planificación. De allí surgieron las primeras normas de líneas de construcción, códigos estructurales y regulación del uso del suelo que desplazaron industrias del casco urbano.

También nacieron principios para mejorar la ventilación e iluminación urbana, mediante retiros frontales, laterales y posteriores, y normas que relacionaban la altura de los edificios con el ancho de las servidumbres viales. Más adelante se incorporaron regulaciones sobre áreas verdes, espacios públicos y protección del patrimonio. Todo ello forma hoy parte de la regulación predial y edificatoria.

No fue sino hasta finales del siglo XIX que la ciudad de Fráncfort consolidó estas ideas en el primer mapa de zonificación urbana moderna, práctica luego adoptada por ciudades de Estados Unidos y que influyó en los arquitectos y urbanistas panameños del Instituto de Vivienda y Urbanismo (IVU) desde 1965.

Zonificar consiste en determinar —sobre un mapa— qué se puede o no hacer en cada lote, y qué tipo de edificaciones pueden construirse. Así se define cómo queremos que se vean nuestras ciudades en el futuro, o qué elementos existentes deseamos conservar y reforzar.

Con los años, distintas fuerzas han moldeado el contenido y rigor de los códigos de zonificación: gremios inmobiliarios, constructores, comerciantes, asociaciones vecinales y políticos. ¿La razón? El impacto económico, social y ambiental de estos códigos sobre el potencial edificatorio y el valor del suelo.

Dependiendo del grado de cultura cívica y técnica de los actores políticos, empresariales o comunitarios, dependerá si se toman en serio —o no— las normas urbanas. La alternativa sería la ley del más fuerte, donde cada quien hace lo que quiere con su lote, con la esperanza de que el mercado regule el espacio urbano. El resultado de ese enfoque salta a la vista en los asentamientos informales, e incluso en barrios formales sin fiscalización.

Hay sistemas intermedios. En algunas jurisdicciones donde no existe zonificación estricta, se evalúa caso por caso cada propuesta arquitectónica a través de juntas de planificación. Este método puede ser flexible, pero también subjetivo, arbitrario o lento, especialmente en países con escasa confianza institucional. Por eso requiere normas complementarias, descentralización efectiva y participación comunitaria.

En Panamá llevamos 60 años zonificando y normando, pero solo ahora muchos ciudadanos —fuera de círculos activistas— descubren que el derecho a la propiedad no es absoluto. El Estado, en razón del interés público, puede indicar qué actividades están permitidas o no en un terreno, y qué tipo de construcciones son viables, incluso si eso limita su rentabilidad.

Esto puede resultar traumático en sectores urbanos donde la ley y el Estado estuvieron ausentes durante décadas. Pero es necesario si queremos que esos espacios se integren al mundo formal y que sus habitantes salgan de la pobreza al potenciar sus tierras como patrimonio familiar. El proceso organizativo en Boca La Caja y San Sebastián será crucial para su futuro. Ojalá, con la guía de Dios, que los frutos de sus deliberaciones y negociaciones beneficien no solo a sus comunidades, sino también a la ciudad entera.

Este artículo de opinión fue publicado originalmente por el Diario La Prensa de 8 de junio de 2025.

La Ciudad Espléndida

Etiqueta: ordenamiento-territorial

junio 9, 2026