La Ciudad Espléndida

Por Carlos Antonio Solís Tejada

Hay un dato en los resultados de la prueba PISA de 2022 que, leído solo, debería llenarnos de orgullo. En Panamá los estudiantes del cuarto más acomodado de la población superan a los del cuarto más pobre por 77 puntos en matemáticas, mientras que en el promedio de los países de la OCDE esa distancia es de 93 puntos. Dicho de otro modo, la diferencia entre el hijo del gerente y el hijo del celador es menor aquí que en Alemania, Francia o Japón. Cualquiera que tome esa cifra y la publique tendría material para un titular satisfactorio sobre la escuela panameña como igualadora social, y no estaría inventando nada, porque el número existe y está en la nota de país que la OCDE publicó sobre nosotros. El problema es que ese número, tomado solo, dice exactamente lo contrario de lo que ocurre en nuestras aulas, y explicar por qué ocurre esa inversión es el propósito de este artículo. En la entrega anterior de esta serie sostuve que Panamá no sabe qué saben hacer sus profesionales porque nunca construyó los datos que permitirían averiguarlo. Este artículo mira el tramo anterior de la misma cadena, que es la escuela, y ahí ocurre algo distinto y en cierto modo peor, porque datos sí hay y llevamos veinte años leyéndolos mal.

El mismo documento trae un segundo indicador que casi nadie cita. Mide qué porcentaje de las diferencias de resultado entre estudiantes se explica por su origen familiar, es decir, por cuánto estudiaron sus padres, en qué trabajan y qué hay en su casa. En Panamá ese porcentaje es de 20. En el promedio de los países de la OCDE es de 15, y en el promedio de América Latina y el Caribe es de 14. Somos, por esa medida, uno de los sistemas donde más pesa la cuna, por encima tanto de los países ricos como de nuestros propios vecinos. Las dos cifras parecen contradecirse pero no se contradicen, y la explicación es incómoda. La distancia en puntos entre ricos y pobres es corta en Panamá porque nuestros puntajes están apretados contra el fondo de la escala, en un tramo donde la prueba ya casi no distingue entre un estudiante y otro. Cuando casi todos rinden mal, la distancia entre el mejor y el peor se acorta sin que nadie haya aprendido nada. No es que el pobre panameño rinda como el europeo, es que el rico panameño rinde mal también.

Este no es un razonamiento mío. El informe conjunto que el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial publicaron en 2024 sobre los resultados de la región lo advierte con todas sus letras, señalando que centrarse únicamente en el nivel socioeconómico individual podría sobreestimar el grado de equidad de nuestros países. Y agrega el dato que remata el asunto, porque los estudiantes más ricos de América Latina obtuvieron 444 puntos en matemáticas frente a los 531 de sus pares ricos de la OCDE. Ni siquiera el dinero local nos protege del bajo desempeño. Ninguno de los catorce países latinoamericanos evaluados califica como highly equitativo, y no porque fallen en igualdad de oportunidades sino porque ninguno alcanza un nivel suficiente de inclusión, que es la manera técnica de decir que ninguno logra que la mayoría de sus muchachos aprenda lo mínimo.

Conviene que aclare aquí una posición que ya he defendido antes en estas páginas. En diciembre de 2019, escribiendo sobre otro asunto, dejé constancia de mis reservas hacia la prueba PISA como iniciativa de la OCDE y hacia la lectura fatalista que suele hacerse de sus clasificaciones, esa que nos comunica en resumidas cuentas que países como el nuestro están en desventaja frente a economías supuestamente más inteligentes. Mantengo esas reservas enteras. Un ranking global construido por un club de países ricos no es un veredicto sobre la inteligencia de un pueblo, y quien lo usa así está haciendo otra cosa que educación. Pero criticar cómo se lee un termómetro no es lo mismo que romperlo, y hoy me parece más urgente el segundo peligro que el primero. Mi objeción a PISA nunca fue que midiera, sino que midiera otro y eso nos ahorrara el trabajo de construir nuestro propio instrumento. En veinte años no lo construimos.

Y hay una razón adicional para no descartar el termómetro, que es que sus resultados no dependen de un solo aparato. El Estudio Regional Comparativo y Explicativo que aplicó el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de la UNESCO en 2019, con procesamiento del MIDE de la Universidad Católica de Chile, midió a más de cinco mil estudiantes panameños de tercer y sexto grado en unas doscientas setenta escuelas. Otro organismo, otra edad, otro año, otro instrumento. Y encontró exactamente el mismo patrón, señalando en su informe nacional que en Panamá los resultados son más homogéneos y bajos que en la región, con una desviación menor que la regional en las cinco pruebas aplicadas, hasta veinticuatro puntos menos en matemática de sexto grado. La compresión de nuestra distribución de resultados no es un artefacto de la OCDE ni una rareza de la secundaria. Aparece igual en primaria, medida por latinoamericanos.

Ahora bien, todo lo anterior describe a los muchachos que estaban sentados en un aula el día de la prueba, y aquí aparece el dato que reordena cualquier lectura que uno quiera hacer de las cifras panameñas. La cobertura de PISA en Panamá alcanzó al 58 por ciento de nuestra población de quince años, la segunda más baja de toda la región después de Guatemala, frente a un promedio latinoamericano de 71 por ciento y uno de 89 por ciento en los países de la OCDE. Cuatro de cada diez jóvenes panameños de quince años no aparecen en ninguna de las cifras que he citado, porque desertaron o quedaron rezagados antes de llegar a séptimo grado. Todo lo malo que sabemos de nuestra educación lo sabemos de la parte que todavía estaba adentro. La OCDE agrega una advertencia técnica en el mismo sentido, y es que la tasa de respuesta de nuestros estudiantes estuvo por debajo de lo exigido y que quienes no respondieron se concentran en ciertos grados y entre estudiantes con necesidades especiales, de modo que nuestros resultados medidos probablemente estén sesgados hacia arriba. Estamos peor de lo que dicen las cifras malas.

La lectura fatalista tiene una respuesta preparada para todo esto, y es que somos un país pobre y desigual y que la escuela no puede corregir lo que la sociedad produce. Esa coartada tiene la ventaja de ser parcialmente cierta y la desventaja de ser refutable, y los propios datos de PISA la refutan. El 27 por ciento de nuestros estudiantes pertenece al quinto más pobre de la escala socioeconómica internacional, que es el grupo más numeroso del país, y ese grupo promedió 326 puntos en matemáticas. La OCDE señala que estudiantes de origen socioeconómico equivalente en Turquía y en Vietnam obtienen puntajes significativamente más altos. No es que seamos pobres. Es que con la misma pobreza, otros logran más. Y la comparación se sostiene también hacia adentro de la región, porque la proporción de estudiantes que remontan, es decir jóvenes desfavorecidos que puntúan en el cuarto superior de su propio país, es de menos del 8 por ciento en Panamá frente al 10 por ciento de la OCDE, mientras que en otros sistemas supera el 15. Si el origen determinara el destino, esa proporción no se duplicaría cruzando una frontera.

Llegados a este punto conviene mirar dónde se produce la desigualdad, y aquí el asunto deja de ser educativo para volverse territorial, que es el terreno en el que llevo años trabajando. El informe del ERCE calculó que cerca del 46 por ciento de la variabilidad de los aprendizajes en Panamá se atribuye a la escuela a la que se asiste. Traducido, si uno toma dos estudiantes al azar del mismo plantel se parecen bastante entre sí, y si los toma de planteles distintos se parecen mucho menos. Casi la mitad de nuestras diferencias educativas están entre colegios y no dentro de ellos. El propio informe explica por qué, y lo dice sin eufemismos, señalando que existen escasas probabilidades de encontrar en la escuela pares provenientes de un contexto social distinto. Es segregación, y cualquiera que haya trabajado el territorio panameño la reconoce de inmediato porque es la misma que produce nuestro suelo. Los muchachos están repartidos por clase social entre planteles del mismo modo en que las familias están repartidas por clase social entre corregimientos, y la segunda distribución explica buena parte de la primera.

Hay, sin embargo, un hallazgo del ERCE que va en contra de lo que suele afirmarse en las tertulias, y que merece decirse en voz alta. Cuando se compara a estudiantes de familias parecidas, la localización de la escuela no presenta relaciones significativas con los resultados en ninguna de las cinco pruebas. Es decir que estar en una zona urbana de diez mil habitantes o más no da ventaja alguna una vez descontado el nivel de vida de las familias. El interior no rinde peor por ser interior. Rinde peor donde es más pobre, que no es lo mismo, y la diferencia entre ambas afirmaciones es enorme para cualquiera que tenga que decidir dónde poner una escuela o cómo distribuir un presupuesto. Lo que castiga a un muchacho de una comarca no es la distancia a la ciudad de Panamá sino la pobreza de su hogar y de sus compañeros, y esos dos factores viajan juntos porque nuestro territorio los mantiene juntos.

Sobre la escuela particular, que es la conversación que toda familia panameña de clase media tiene tarde o temprano, los datos permiten decir algo más preciso de lo que se dice habitualmente. En primaria, comparando estudiantes de familias parecidas y escuelas de composición social parecida, el ERCE encontró que la escuela particular aventaja en tres de las cinco pruebas y no aventaja en dos, sin diferencia en matemática de tercer grado ni en lectura de sexto. En secundaria el resultado es distinto. El informe del BID y el Banco Mundial establece que, después de tomar en cuenta el perfil socioeconómico de los estudiantes y de las escuelas, los puntajes en matemáticas siguieron siendo más altos en las escuelas privadas que en las públicas en siete países de la región, y Panamá es uno de ellos, mientras que en cuatro países la diferencia desapareció por completo y en dos se invirtió a favor de las públicas. La ventaja particular panameña, entonces, es real, sobrevive al descuento del origen y se hace más firme justamente en el nivel donde más se juega el muchacho. Pero conviene guardar la proporción, porque una parte considerable de lo que uno cree comprar con la mensualidad ya venía en la casa del compañero de pupitre.

Para una familia de clase media, sin embargo, la decisión de pagar una escuela particular rara vez es un cálculo sobre insumos pedagógicos puros; es una estrategia de protección y de inserción social. Lo que la mensualidad compra no es únicamente una instrucción académica diferenciada —que en primaria es casi indistinguible de la pública una vez descontado el origen familiar—, sino la pertenencia a una red de pares y el blindaje frente al deterioro del entorno oficial. En un mercado laboral que, como mostré en la entrega anterior, utiliza las credenciales y los filtros de origen para seleccionar a su minoría técnica, la escuela privada opera menos como una garantía de aprendizaje superior y más como un peaje de entrada a las redes de reclutamiento del sector formal.

Todo lo anterior podría leerse como un diagnóstico terminal, y sería un error, porque en junio de 2025 el MEDUCA publicó los resultados del ERCE Pospandemia, aplicado en nuestras escuelas entre diciembre de 2023 y abril de 2024 en una muestra nacional de doscientos cincuenta planteles oficiales y particulares, urbanos y rurales. Panamá mejoró de manera estadísticamente significativa en lectura de ambos grados y en matemática de tercero, se redujo la proporción de estudiantes en el nivel más bajo en todas las pruebas y aumentó la proporción en el nivel más alto en lectura, aunque hubo retroceso en matemática de sexto grado. Es la primera buena noticia educativa en más de una década, porque revierte la caída que veníamos arrastrando desde 2013, cuando comparado con el estudio anterior habíamos perdido once puntos en lectura de tercero, diez en matemática de tercero y diecinueve en lectura de sexto. Y la mejora es más meritoria de lo que parece, porque ocurrió mientras Panamá aumentaba su cobertura, es decir mientras entraban al universo evaluado muchachos más pobres que antes ni siquiera llegaban a la prueba.

Hay un detalle en ese informe que confirma todo lo que expliqué al principio y que ningún titular recogió. Junto con la mejora de los puntajes, la dispersión de los resultados aumentó en lectura de ambos grados y en matemática de sexto. Si nuestra igualdad aparente era efecto del fondo de la escala, al subir el nivel la escala tenía que volver a distinguir y los resultados tenían que abrirse. Se abrieron. La desigualdad no apareció porque el sistema empeorara sino porque por fin hay suficiente aprendizaje como para que se note quién aprendió más y quién menos. Es un dato técnico que dice algo muy simple, y es que lo que teníamos antes no era igualdad sino un empate en el fracaso.

La otra cara de esa buena noticia es que no llegó a todos. Entre 2018 y 2022 la proporción de estudiantes pobres con bajo desempeño en matemáticas aumentó en Panamá entre tres y ocho puntos porcentuales, junto con Brasil, Colombia y México. Y los niveles absolutos siguen siendo los que son, porque nueve de cada diez estudiantes panameños de sexto grado no alcanzan el mínimo en matemáticas y siete de cada diez están por debajo de lo esperado en lectura. El coordinador del laboratorio de la UNESCO lo resumió sin adornos al presentar los resultados, señalando que los niños y niñas en los niveles de aprendizaje más bajos siguen siendo la mitad. Mejoramos, y seguimos mal.

Queda por explicar de dónde salió la mejora, y aquí el dato es menos glamoroso de lo que uno quisiera. Entre 2013 y 2019, mientras nuestros resultados caían, el gasto público en educación bajó de 3,4 a 3,12 por ciento del producto interno bruto. Después de 2019 subió, llegando a 3,7 por ciento en 2021 y 3,4 por ciento en 2022. La coincidencia es demasiado limpia como para no señalarla, aunque debo advertir que el porcentaje del producto engaña en los años de pandemia, porque nuestra economía se desplomó y una tajada mayor de un pastel menor no equivale necesariamente a más dinero en el aula. Lo que no engaña es la comparación de fondo. En 2019 Panamá tenía un producto por habitante de 15.069 dólares, de los más altos de América Latina, y dedicaba a educar a sus hijos el 3,12 por ciento de lo que producía, frente a un promedio regional de 4,3 por ciento. En el mismo período la finalización de la primaria cayó de 99,65 a 89,80 por ciento y los estudiantes fuera de la escuela subieron de 6,4 a 13,22 por ciento. Ese no es un problema de eficiencia del gasto. Es un problema de voluntad de gastar.

Termino con el hecho que motivó este artículo y que hasta ahora he dejado deliberadamente para el final. El 29 de julio de 2024 el MEDUCA le notificó a la OCDE que Panamá no participaría en la prueba PISA de 2025, y la ministra Lucy Molinar lo confirmó públicamente el 15 de octubre de ese año con dos argumentos: que el país había gastado más de dos millones de dólares en esas evaluaciones sin resultados significativos y que cualquier prueba solo confirmaría lo que ya sabemos sobre nuestra educación. El presidente respaldó la decisión. Andreas Schleicher, director de Educación de la OCDE, respondió que la participación costaba 199.105 euros. Y no era la primera vez, porque la misma ministra ya había retirado a Panamá de la evaluación en 2012, durante su anterior paso por el ministerio. Conviene decir también, para no dejar el asunto peor de lo que está, que la OCDE confirmó después haber recibido comunicaciones que muestran la intención panameña de regresar en la edición de 2029.

Después de todo lo que he escrito, se entenderá que no puedo despachar esa decisión como un simple disparate. Mis reservas sobre el uso político de PISA siguen en pie, el ERCE es un instrumento serio que nos ha dado la mejor información que tenemos, y el argumento de que ese dinero rinde más en un laboratorio escolar que en una evaluación no es despreciable. Lo que no comparto es el razonamiento de que cualquier prueba solo confirmará lo que ya sabemos, porque es exactamente al revés. Yo no sabía, hasta que fui a mirar estos datos, que el origen familiar pesa aquí más que en la OCDE y más que en el promedio latinoamericano. No sabía que la localización de la escuela deja de importar cuando se descuenta el ingreso de las familias. No sabía que apenas el 58 por ciento de nuestros muchachos de quince años entra siquiera en la fotografía. Ninguna de esas tres cosas se sabía antes de medir, y las tres cambian lo que uno haría con el presupuesto.

Y hay que ver con precisión qué es lo que estamos soltando durante estos años. El ERCE mide tercero y sexto grado de primaria y nos compara con América Latina. PISA mide a los quince años y nos compara con el mundo entero. Al quedarnos solo con el primero, Panamá conservará la fotografía de sus niños de once años y perderá la de sus adolescentes, justo en el tramo donde nuestra cobertura se desploma al 58 por ciento y donde se decide si un muchacho sigue estudiando o se va a buscar trabajo. Entre 2022 y 2029, después de sexto grado, el país dejará de saber. Y conviene ver dónde deja eso al muchacho que se fue a buscar trabajo, porque en la entrega anterior mostré que del otro lado tampoco hay nadie contando. Panamá no participa en las evaluaciones que miden qué saben hacer los adultos, no le da seguimiento a sus egresados universitarios y no conecta los registros del MEDUCA con los del empleo. Durante siete años, la franja sin medición dejará de empezar a los quince años y pasará a empezar a los once, extendiéndose sin interrupción hasta el primer día de trabajo.

Y ese es el punto que quiero dejar sentado, porque conecta con lo que escribí en la entrega anterior de esta serie sobre la ausencia de datos en nuestro mercado laboral. Panamá ha participado en muchísimas evaluaciones desde 2005, entre pruebas nacionales e internacionales, y la literatura académica panameña reconoce que los estudios derivados de ellas son escasos. Producimos mediciones y no producimos conocimiento. Ahora, además, empezamos a producir menos mediciones. El diagnóstico que Liz Reisberg escribió para el Banco Interamericano en 2021 sobre nuestra educación superior sigue describiéndonos con exactitud cuando afirma que el país carece de las estadísticas necesarias para analizar los resultados de su propio sistema, y lo que estamos haciendo ahora es profundizar esa carencia por decisión propia.

Alguien podrá objetarme, con razón, que todo este diagnóstico choca con un hecho terco, y es que la economía panameña funciona. Administramos el Canal desde 1999 con ingenieros nuestros, lo ampliamos, y nadie en el mundo discute ese estándar. El centro bancario tampoco apareció por combustión espontánea, sino que lo construyeron banqueros, abogados y funcionarios panameños al amparo del Decreto de Gabinete 238 del 2 de julio de 1970, que creó la Comisión Bancaria Nacional y puso orden donde antes operaban más de cien entidades sin control; y sobrevivió después al cierre del sistema bancario durante nueve semanas y media en la crisis de 1988, a la reforma de 1998 que creó la Superintendencia de Bancos, a la crisis global de 2008 y a las listas grises que vinieron después. Y cuando fui a mirar quién opera esa maquinaria encontré que uno de cada cuatro profesionales con título del distrito de Panamá nació en el extranjero, lo que significa que tres de cada cuatro son panameños formados aquí. La objeción es correcta y hay que concederla entera. Quien dirige nuestra economía no está mal educado, y sostener lo contrario sería tan falso como cómodo.

La contradicción, sin embargo, es aparente, y resolverla explica bastante más de lo que uno quisiera. Un enclave no necesita un buen promedio nacional, necesita un número absoluto. Las actividades financieras y de seguros emplean a unas cuarenta mil personas en todo el país, mientras que el área metropolitana tiene más de doscientos sesenta mil titulados universitarios trabajando. Aunque solamente una fracción de ellos sea sobresaliente, esa fracción alcanza de sobra para dotar de personal a la banca, al Canal, a las zonas francas y a los estudios de arquitectura. Un sistema educativo puede tener resultados desastrosos en el promedio y producir al mismo tiempo una minoría suficiente para hacer funcionar la maquinaria, porque la maquinaria necesita a unos miles y el país gradúa a decenas de miles cada año.

Y esa es, en mi opinión, la explicación más incómoda de por qué llevamos dos décadas discutiendo la educación sin arreglarla. Si el sistema entrega lo justo para que la economía opere, nadie con poder tiene encima un problema urgente. La banca no va a exigir una reforma educativa porque ya consigue lo que necesita, y el Canal tampoco. Quienes pagan el costo de la escuela que he descrito en este artículo son los que no entraron en esa minoría, y esos no se sientan en la mesa donde se aproba el presupuesto. Aquí vuelve el dato con el que abrí, porque el mecanismo que selecciona a esa minoría no es el talento sino el origen. Menos de ocho de cada cien muchachos desfavorecidos remontan en Panamá, frente a diez en los países de la OCDE y más de quince en otros sistemas. Reclutamos a nuestros cuadros de una base social angosta, nos alcanza para operar, y por eso nadie se pregunta a cuántos estamos dejando afuera.

Lo que corresponde hacer no es caro ni requiere una ley nueva. Publicar los resultados por región educativa, como ya se hizo alguna vez con las pruebas CRECER y como UNICEF llegó a mapear en su capítulo sobre el derecho a la educación. Dar seguimiento a las cohortes para saber cuántos de los que entran terminan y en cuánto tiempo, como hace Colombia desde hace años. Sostener la participación en una medición internacional que nos compare con el mundo y no solo con nuestros vecinos. Y cruzar de una vez los registros del MEDUCA con los del INEC para saber quiénes son y dónde viven los cuatro de cada diez adolescentes que ya no están en el aula. Ninguna de esas cuatro cosas cuesta lo que cuesta una escuela nueva.

Mientras tanto seguiremos discutiendo si nuestra educación es equitativa a partir de un número que dice que sí y que significa que no, en un país que sabe con exactitud cuántos títulos entrega y cuántos metros cuadrados construye, y que está a punto de saber todavía menos sobre lo que aprenden sus hijos.

El autor es arquitecto y urbanista.

• Nota metodológica. Las cifras de PISA proceden de la nota de país de Panamá correspondiente a los resultados de PISA 2022 publicada por la OCDE, y del informe conjunto del Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial titulado «El aprendizaje no puede esperar. Lecciones para América Latina y el Caribe a partir de PISA 2022» (2024). La OCDE marca los resultados panameños con asterisco porque no se cumplieron uno o más de sus estándares de muestreo, y tanto la OCDE como el informe conjunto advierten que la baja tasa de respuesta de los estudiantes panameños hace probable que nuestros resultados medidos estén sesgados hacia arriba. Las cifras de primaria proceden del «ERCE 2019, Informe Nacional de Panamá» del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación de OREALC/UNESCO Santiago, con procesamiento de MIDE UC, y del resumen ejecutivo del ERCE Pospandemia publicado por el MEDUCA en junio de 2025. Los indicadores de gasto, finalización y exclusión provienen del capítulo de contexto del informe nacional del ERCE 2019 y del citado resumen ejecutivo. Los datos sobre oferta escolar en premedia proceden del estudio «Niñez fuera de la escuela y en riesgo de exclusión educativa» de MEDUCA y UNICEF (2022). El diagnóstico de educación superior citado es de Reisberg (BID, 2021).
• Una advertencia sobre la medida de equidad. El porcentaje de las diferencias de resultado que se explica por el origen familiar no debe leerse como la proporción del destino de un estudiante que decide su cuna. Significa que, si uno conociera únicamente la situación socioeconómica de cada muchacho, acertaría esa fracción de las diferencias de puntaje observadas entre ellos. El resto proviene de la escuela, del maestro, del propio estudiante y de factores que nadie midió. Además, ese indicador se construye con la educación de los padres, su ocupación y las condiciones del hogar, de manera que lo que suele llamarse capital cultural ya está contenido dentro de él y no constituye un factor aparte.